economia, política e opções de políticas

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A epidemia de Covid-19 está criando um dilema doloroso para os formuladores de políticas. Por um lado, precisamos praticar o distanciamento social para manter as pessoas saudáveis ​​e impedir que nossos hospitais sejam sobrecarregados. Infelizmente, essa estratégia está causando uma severa contração econômica, pois as pessoas evitam o contato com outras pessoas.

Uma resposta ideal para esse dilema teria três componentes básicos. Primeiro, implementaríamos um bloqueio rígido em todo o país para retardar a disseminação do Covid-19. Isso “achataria a curva” e salvaria vidas, impedindo que os hospitais fossem inundados com pacientes nas próximas semanas. Também ganharia tempo para implementar as medidas de teste, prevenção e vigilância de que precisamos para reabrir cautelosamente nossa economia. A implementação dessas medidas deve ser o segundo elemento de nossa estratégia. Finalmente, como argumentam Paul Romer e Alan Garber, precisamos de um grande esforço para aumentar nossa capacidade de testar o Covid-19 e produzir máscaras, luvas e outras formas de equipamento de proteção individual (EPI) por uma ordem de magnitude ou mais . A capacidade de realizar testes em massa e fornecer máscaras e outros EPIs para a maioria dos americanos reduzirá substancialmente o risco de a epidemia se prolongar por muitos meses e levar a uma catástrofe econômica. (Para discussões adicionais, veja aqui, aqui e aqui.)

Neste ensaio, explico por que é importante aumentar massivamente nossa capacidade de produzir testes Covid-19 e EPI. Também discuto como isso pode ser feito, considerando a aparente relutância do governo Trump em liderar esse esforço. Eu faço quatro pontos básicos.

Primeiro, a capacidade de testar diariamente milhões de pessoas para o Covid-19 e produzir EPI para milhões de americanos exigirá um grande investimento inicial de capital por parte de fabricantes que podem vir a ser desnecessários, mas esse investimento é socialmente justificado para diminuir a risco de uma parada econômica severa e prolongada.

Segundo, sem firmes compromissos contratuais do governo, as empresas não investirão na escala necessária para garantir que possamos evitar um desastre. Vários fatores impedirão o investimento adequado da indústria; o mais importante é provavelmente o risco de a epidemia diminuir e eles não conseguirem recuperar seus custos de investimento. O governo pode superar esse problema concordando em pagar às empresas por testes e EPI, mesmo que a epidemia diminua, subsidiando o investimento na capacidade de produzir testes e EPI etc. O ponto crítico é que o governo precisa fazer compromissos vinculativos AGORA, Mal posso esperar para ver se a epidemia pode ser controlada sob outros meios. Tempo valioso já foi perdido.

Terceiro, os poderes que o Presidente possui sob a Lei de Produção de Defesa para controlar diretamente o uso de recursos não são particularmente úteis se nosso objetivo é estimular o investimento na capacidade de produzir testes e EPIs. Precisamos dar às empresas incentivos para investir em novas capacidades usando contratos, competições e ferramentas similares.

Quarto, um esforço ambicioso para expandir a produção de testes e EPI levará inevitavelmente a falhas reais de contratação e a situações que criem a percepção de falha. Trump está claramente ansioso para evitar estabelecer metas ambiciosas e tomar ações que mais tarde possam ser usadas para criticá-lo. Em resposta, os democratas do Congresso querem forçar Trump a exercer seus poderes sob a Lei de Produção de Defesa.

Isto é um erro. Trump provavelmente vetaria qualquer projeto de lei que tentasse forçá-lo a agir e, de qualquer forma, é muito difícil para o Congresso forçar um presidente relutante a agir. Felizmente, não há necessidade de contratar esforços a serem dirigidos pelo Presidente. Em vez de tentar forçar um Trump relutante a exercer seus poderes de contratação sob o DPA, o Congresso deveria delegar o poder em uma agência ou criar os próprios incentivos diretamente. Vou esboçar como isso pode ser feito. O mesmo ponto se aplica aos esforços para organizar testes em massa, a distribuição de equipamentos e outras atividades em que os comandos diretos são um meio eficaz para alcançar nossos objetivos: O Congresso deve aceitar que Trump não está disposto (e possivelmente incapaz) a liderar esses esforços e tentar trabalhe em torno dele de maneiras que ele possa aceitar.

Testes em massa e distribuição de EPI atenuam o risco de desastre econômico

O distanciamento social está levando a um rápido colapso da atividade econômica nos Estados Unidos e em todo o mundo. Os custos econômicos provavelmente serão administráveis ​​se a epidemia for de curta duração e as pessoas puderem voltar ao trabalho em breve. Se a epidemia se arrastar e o distanciamento social continuar, no entanto, a destruição econômica poderá ser profunda e duradoura.

Por quanto tempo a “parada repentina” econômica da epidemia continuará? A resposta honesta é que não sabemos. É possível que controlemos a epidemia com um distanciamento social estrito, testes modestamente aumentados e outras medidas de saúde pública. A China parece ter sua epidemia sob controle, o que é um sinal de esperança. É possível obter um alívio do tempo mais quente, se o vírus for sazonal. Podemos até encontrar um tratamento eficaz que permita à maioria das pessoas retomar as atividades normais.

Por outro lado, há uma possibilidade real de que a epidemia reflua e flua por meses. Podemos não estar dispostos a tomar o tipo de medidas agressivas que a China usou para impedir a disseminação do coronavírus. Restrições geograficamente desiguais podem permitir que o vírus se desloque de um lugar para outro, reinfectando áreas que contiveram a epidemia com sucesso. E mesmo que restrições agressivas controlem a epidemia, não está claro que possamos impedir a recorrência da doença quando as pessoas saírem de suas casas e voltarem ao trabalho. Uma pesquisa recente descobriu que os especialistas previam, em média, 73% de chance de uma segunda onda da epidemia em 2020. Há ainda uma pequena possibilidade de que o vírus se torne mais letal, causando ainda mais perturbações econômicas e perda de vidas.

Para minimizar o risco de um desligamento econômico de longo prazo, precisamos agir agora para aumentar nossa capacidade de produzir testes Covid-19 e EPI em volumes muito mais altos do que atualmente é possível. Se desenvolvermos a capacidade de testar diariamente milhões de pessoas para o Covid-19, poderemos identificar e isolar quase todos os que estão infectados, e podemos participar de um amplo monitoramento para identificar pontos quentes emergentes. Isso permitirá que as pessoas que não correm alto risco retomem atividades normais, incluindo trabalho e escola. A epidemia terminará e a economia poderá começar a funcionar novamente. Da mesma forma, se desenvolvermos a capacidade de produzir centenas de milhões de máscaras e outros tipos de equipamentos de proteção por dia, será muito mais seguro as pessoas voltarem ao trabalho, mesmo que o vírus não esteja completamente contido. Não precisaremos de todos os testes adicionais ou equipamentos de proteção individual que produzimos se a epidemia diminuir, mas provavelmente usaremos alguns deles, e a capacidade de produzir grandes quantidades é uma apólice de seguro crucial contra desastres.

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É importante não se deixar enganar pela agitação das atividades das empresas que tentam produzir mais máscaras e kits de teste. Essa atividade é importante, mas nenhuma política atualmente em vigor ou planejada produzirá a quantidade de testes e EPIs necessários para testes em massa e autoproteção em massa.

O mercado não fornecerá incentivos para o investimento necessário em capacidade produtiva

O mercado não fornecerá incentivos adequados para os fabricantes investirem em capacidade de produção adicional ou em novas tecnologias. O governo precisa agir.

As empresas não farão os investimentos necessários para aumentar a produção sem a garantia do governo de que serão compensados ​​pelos custos que incorrem. Por exemplo, para acelerar a produção das máquinas de reação em cadeia da polimerase (PCR) usadas para processar os testes Covid-19, os fabricantes precisarão contratar novos funcionários e treinar novamente os funcionários existentes, assinar contratos vinculativos com os principais fornecedores, encontrar novas instalações de produção, comprar bens de capital, etc. Sem o firme compromisso do governo de subsidiar investimentos em capacidade ou de pagar por novas máquinas de PCR, independentemente de serem necessárias, as empresas podem acabar sofrendo grandes perdas de capacidade não utilizada e máquinas não vendidas, se o epidemia diminui. O mesmo pode ser verdade mesmo para produtos aparentemente mais simples, como máscaras. Uma coisa é que as empresas executem turnos extras usando equipamentos e trabalhadores existentes, mas se quisermos expandir a produção para tornar as máscaras amplamente disponíveis ao público, as empresas precisarão fazer grandes investimentos em capacidade. Esses investimentos em capacidade serão necessários apenas por um curto período de tempo e poderão não ser necessários se a epidemia diminuir. (Observo que as máscaras N95 não são, de fato, simples de fabricar, pelo menos se queremos que elas atendam aos padrões atuais. Talvez esses padrões devam ser relaxados nas circunstâncias atuais, apesar de que tipo de regulamentação, se houver, deve ser implementada. claro.)

Além do risco de não recuperar os investimentos porque a epidemia termina relativamente rapidamente, as empresas podem temer grandes perdas se surgirem novos tratamentos ou produtos competitivos ou se seus concorrentes também expandirem a produção, levando a uma guerra de preços. Algumas empresas também podem precisar de financiamento do governo, especialmente pequenas empresas ou pesquisadores trabalhando em novas tecnologias. Por todas essas razões, é provável que o investimento privado sem o envolvimento do governo esteja muito abaixo do prudente para mitigar o risco de desastre econômico. Ilustro dois dos problemas mencionados acima com um exemplo simples no final deste post.

Um investimento em testes e capacidade de EPI ajudará outros países a controlar a pandemia, que é boa em si mesma e de benefício indireto para os Estados Unidos, porque nossa economia continuará sofrendo enquanto a economia mundial estiver travada.

Alocação direta, incentivos e Lei de Produção de Defesa

A Lei de Produção de Defesa concede ao Presidente dois tipos de poderes: poderes para direcionar o uso dos recursos existentes e capacidade produtiva existente, e poderes para contratar empresas privadas.

Democratas e alguns republicanos estão compreensivelmente frustrados porque o presidente Trump se recusou a usar seus poderes sob a Lei de Produção de Defesa para redirecionar os suprimentos existentes e a produção atual de máscaras, ventiladores e outros suprimentos:

Dois projetos de lei dos democratas do Senado forçariam Trump a usar todo o poder do DPA para encomendar e distribuir suprimentos médicos se eles fossem promulgados.

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Legislação da senadora Tammy Baldwin (D-WI) exigiria que Trump priorizasse uma ordem de 300 milhões de máscaras faciais N95, 24 horas depois de entrar em vigor. Também pedia à FEMA que enviasse um relatório sobre as necessidades de suprimentos médicos em todo o país, não mais de uma semana após a aprovação da conta, para que haja dados abrangentes sobre exatamente o que é necessário.

Lei de Emergência da Cadeia de Suprimentos Médicos dos Sens. Chris Murphy (D-CT) e Brian Schatz (D-HI), também obrigariam o presidente a usar o DPA para produzir 500 milhões de máscaras faciais N95, 200.000 ventiladores médicos e 20 milhões de escudos.

Ambas as contas exigiriam que Trump usasse a autoridade DPA. Se aprovadas, teriam autoridade legal para obrigar Trump a agir, embora o presidente pudesse vetar as contas e se recusar a cumpri-las, a última das quais poderia levar a uma contestação judicial. Suas disposições adicionais diferem um pouco, no entanto.

A Baldwin’s, por exemplo, exige que a FEMA e o Departamento de Saúde e Serviços Humanos produzam uma revisão abrangente das principais carências que o país enfrenta quando se trata de equipamentos médicos. Enquanto isso, o projeto de Murphy e Schatz pede ao presidente que desempenhe um papel mais ativo na coordenação da distribuição de suprimentos e equipamentos entre os estados, para garantir que eles não tenham que competir entre si por esses materiais, como muitos estão lutando para fazer agora. Eles também convidariam o presidente a desempenhar um papel para garantir que o preço do suprimento seja “justo e razoável”.

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“O sistema atual, em que estados e hospitais estão competindo entre si por equipamentos escassos, é desnecessário e bárbaro”, afirmou Murphy em comunicado. “É hora de centralizar a cadeia e a distribuição críticas de suprimentos médicos durante esta crise de saúde pública.”

A legislação discutida no artigo citado acima parece focar-se principalmente em aliviar a escassez imediata e evitar a manipulação de preços, não expandindo a capacidade de produção de equipamentos de proteção e a capacidade de teste do coronavírus por uma ordem de magnitude ou mais.

O governo tem um papel útil a desempenhar na coordenação do uso dos suprimentos existentes e no direcionamento da nova produção com base na capacidade existente para os usos mais benéficos. Não há razão para pensar que a concorrência entre estados ou hospitais acabe entregando ventiladores ou máscaras aos hospitais que mais precisam deles. Da mesma forma, o governo deve coordenar os testes de vigilância, transferir pessoal e equipamentos médicos para as áreas de maior necessidade, etc.

Quando se trata de aumentar maciçamente a capacidade produtiva e colocar novas tecnologias on-line, no entanto, o governo precisará confiar muito mais em incentivos e competição e muito menos em seus poderes para direcionar o uso imediato de recursos. Há duas razões básicas para se concentrar em incentivos e concorrência. Primeiro, o governo simplesmente não possui informações sobre as possibilidades de produção em centenas de fábricas diferentes para gerenciar esse processo diretamente. Mesmo quando se trata de ampliar o uso de tecnologias estabelecidas, o governo não tem capacidade para gerenciar o grande número de empresas e cadeias de suprimentos complicadas envolvidas. Usando incentivos e subsídios de vários tipos, o governo pode envolver uma ampla gama de empresas, empreendedores e pesquisadores estabelecidos para contribuir com esse esforço.

Segundo, muitas das empresas que precisaremos participar desse esforço estão localizadas no exterior e não podem ser controladas pelo governo sob a Lei de Produção de Defesa ou outro esquema semelhante. Eles precisarão ser induzidos a participar usando cenouras, não palitos. Quando essa emergência terminar, podemos debater se e como repatriar cadeias críticas de suprimentos. Mas você entra em guerra com o exército que possui e, agora, contamos com cadeias de suprimentos altamente globalizadas.

Superando a política de evitar culpas e a incompetência do círculo interno de Trump

O governo Trump resistiu ao uso da Lei de Produção de Defesa, mesmo para aumentar a produção e melhorar a distribuição de ventiladores e equipamentos de proteção individual, uma intervenção simples que sem dúvida poderia salvar muitas vidas. Alguns membros da administração podem se opor à DPA por motivos ideológicos. No entanto, minha suspeita é que a principal preocupação do governo – e do próprio Trump – seja evitar a culpa.

O foco de Trump na prevenção da culpa reflete em parte sua necessidade de adulação e aversão às críticas, mas também é discutível politicamente. Se a epidemia diminuir, Trump pode se declarar um herói e ninguém estará interessado em examinar contrafactuais. (Por exemplo, a acusação de que “o Presidente Trump não tomou as devidas precauções contra o risco de a epidemia recomeçar no outono” não será muito eficaz se a epidemia estiver sob controle em junho e tivermos uma rápida recuperação no outono. ) Por outro lado, se a epidemia durar 6 meses, ele pode ser responsabilizado, mesmo que suas ações ajudem a mitigar os danos, e tomar ações agressivas pode levar as pessoas a responsabilizar Trump por qualquer dano causado pela epidemia.

Por fim, tomar medidas também exporá Trump a culpa por falhas reais e imaginárias na contratação. Um esforço massivo para aumentar a produção levará inevitavelmente a erros reais de contratação e ao aparecimento de erros de contratação. Erros de contratação são inevitáveis; até empresas privadas bem administradas cometem erros de contratação o tempo todo. A necessidade de velocidade e a incompetência do círculo interno de Trump aumentarão o risco de erros. E mesmo que o governo atue perfeitamente, há um risco real de acabar pagando por suprimentos desnecessários ou por capacidade produtiva que nunca é usada. Além disso, na medida em que os contratos impõem riscos significativos às empresas, os preços pagos podem parecer inflacionados devido à necessidade de compensar os proprietários por possíveis perdas. Isso criará uma percepção de erros de contratação e deixará Trump aberto a críticas (injustificadas).

Dada a evidente relutância de Trump em tomar medidas vigorosas para controlar a epidemia, como o Congresso deve proceder?

Se a Administração se opuser a usar o DPA por motivos ideológicos, uma abordagem baseada na competição e incentivos, em vez da alocação direta de suprimentos e produção existentes, poderá obter sua cooperação. Se Trump estiver simplesmente tentando evitar a responsabilidade e a culpa, isso não funcionará. Uma abordagem diferente será necessária.

O Congresso pode tentar dar a Trump a responsabilidade que ele não deseja, e esperar que isso crie pressão para que ele aja de maneira eficaz ou, pelo menos, permita que o culpe por não ter conseguido impedir a epidemia. Parece ser o que os democratas no Congresso estão tentando fazer. No entanto, é improvável que essa abordagem seja bem-sucedida porque 1) é improvável que os republicanos apoiem uma abordagem à qual Trump se opõe, 2) Trump pode vetar uma lei que tente responsabilizá-lo pelo controle da epidemia e 3) Trump pode simplesmente se recusar a implementar uma lei que ele não concorda.

Em vez de tentar dar a Trump a responsabilidade que ele evidentemente deseja evitar e que é improvável que ele use com competência em qualquer caso, o Congresso deve tentar uma de duas abordagens alternativas. Primeiro, em vez de delegar autoridade diretamente ao Presidente, como faz a Lei de Produção de Defesa, o Congresso pode delegar a responsabilidade de expandir os testes e a disponibilidade de EPI a uma agência do ramo executivo, como o CDC. Essa abordagem daria a Trump alguma capacidade de negar a responsabilidade se as coisas parecerem erradas, ao mesmo tempo em que lhe permitiria reivindicar crédito por qualquer sucesso. O Congresso pode até colocar a responsabilidade de contratar nas mãos do Federal Reserve. Uma vantagem dessa escolha não ortodoxa é que ela isolaria a prática de contratação do incompetente círculo interno de Trump.

A segunda possibilidade é que o Congresso crie incentivos diretamente, em vez de contar com o presidente ou os atores do ramo executivo para fazer isso. Eu não recomendaria essa abordagem em geral, mas, no caso de Trump, pode ser a melhor opção. Deixe-me esboçar como isso pode ser.

Suponha que desejamos aumentar drasticamente o número de testes de coronavírus que podem ser realizados diariamente. O Congresso pode oferecer um preço alto – digamos US $ 100 por teste – pelo primeiro bilhão de testes disponibilizados. (Um bilhão de testes seria aproximadamente 10 milhões de testes por dia durante 3 meses. Isso quase certamente seria suficiente para interromper a epidemia. Suponho que US $ 100 por teste excedam em muito o custo por teste totalmente carregado sob condições normais de suprimento, mas que uma alta é necessário um preço para que as empresas criem capacidade que será usada apenas por alguns meses.Se essa suposição estiver errada – vi estimativas diferentes dos custos dos testes – apenas ajuste os números.) O fato de que o preço alto está disponível O primeiro bilhão de testes dará às empresas um incentivo para que elas sejam rápidas no mercado. Esses pagamentos podem ser subdivididos por segmento da indústria para reduzir o risco e incentivar várias abordagens. Por exemplo, parte do dinheiro pode ser destinada ao pagamento de testes executados em máquinas de PCR de alto volume recém-produzidos, alguns podem ser designados a testes executados em máquinas portáteis recém-produzidas, alguns para tecnologias não-PCR, outros para testes sorológicos, outros para testes em massa combinando várias zaragatoas (isso pode gerar um preço mais alto por teste, não por paciente). Os preços também podem variar com a sensibilidade e especificidade dos testes. Os pagamentos podem estar disponíveis por (digamos) 10 meses ou até que todos os testes sejam usados, o que ocorrer primeiro. Nesse ponto, qualquer teste necessário seria pago pelo preço de mercado (muito mais baixo) que prevaleceria, dada a expansão da capacidade.

Não afirmo que essa seja a melhor abordagem, ou mesmo a melhor, que não exija muita cooperação do poder executivo. Por exemplo, essa abordagem não fornece doações ou subsídios a laboratórios de pesquisa acadêmica e não funcionará para empreendedores com restrição de dinheiro que precisam de contratos com custo mais. Mas quase certamente aumentaria drasticamente a oferta de testes e reduziria o risco de um desligamento econômico de um ano inteiro que causaria destruição econômica inimaginável. Um programa semelhante pode ser configurado para máscaras N95 e outras formas de EPI.

Por que os mercados não criam fortes incentivos ao investimento nos testes Covid-19 e na capacidade de produção de EPIs

Suponha que haja dois atores, uma indústria e o governo. O setor pode ser produtor de máscaras e luvas ou fabricantes de equipamentos de teste de PCR.

O setor pode fazer um investimento fixo inicial de US $ 20 bilhões para expandir sua capacidade produtiva. Se fizer esse investimento agora, em 6 meses poderá testar o Covid-19 em 5 milhões de pessoas por dia ou produzir máscaras faciais e luvas para uso por toda a população, por um custo variável adicional de US $ 20 bilhões. O valor dos testes ou máscaras para a sociedade é de US $ 0 se a epidemia tiver diminuído e US $ 5 trilhões se a epidemia estiver em andamento. Vamos supor que a probabilidade de cada um desses resultados seja de 50%.

Avanço rápido de seis meses. Se o governo não assumiu um compromisso vinculativo com a indústria, o governo não pagará pelos testes ou máscaras extras se a epidemia terminar. Nesse caso, o setor perde seu investimento de US $ 20 bilhões em capacidade expandida. Se a epidemia ainda estiver em andamento, o governo e a indústria negociarão um preço para testes ou máscaras adicionais. Suponha que o preço termine em US $ 50 bilhões. Isso cobrirá os custos variáveis ​​e fixos do setor e o deixará com um lucro de US $ 10 bilhões. Isso soa como um grande retorno de um investimento inicial de US $ 20 bilhões. De fato, o lucro parece tão grande que pode levar a acusações de lucro da guerra. (Isso ilustra o argumento que fiz acima sobre as percepções de falhas na contratação.)

No entanto, isso não leva em conta o risco de 50% de que a epidemia diminua e o investimento inicial seja perdido. Uma vez que levamos esse risco em consideração, o lucro esperado do setor é uma perda de US $ 5 bilhões. Antecipando isso, o setor não fará o investimento de US $ 20 bilhões para expandir sua capacidade. Isso é verdade mesmo que haja enormes benefícios sociais ao fazer com que o setor invista na capacidade expandida.

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Para evitar esse problema, o governo precisa assumir compromissos vinculativos com as empresas hoje. Por exemplo, poderia oferecer-se para pagar às empresas por seu investimento em capacidade adicional ou pode concordar em comprar produtos adicionais, mesmo que a epidemia termine e os produtos não sejam necessários. É isso que o governo deve fazer, porque o custo de uma epidemia prolongada e de um desligamento econômico é muito alto. Observe, no entanto, que o governo precisa fazer isso imediatamente, antes de saber quanto tempo durará a epidemia, e há uma possibilidade real de que o governo acabe parecendo tolo depois do fato, porque pagará bilhões por produtos ou investimentos que acabam não sendo necessários.

Finalmente, a indústria pode não ser compensada por seu investimento em capacidade, mesmo que a epidemia continue por vários meses, porque a negociação com o governo pode resultar em um preço que não cobre os custos iniciais de capital (a negociação é garantida apenas para cobrir custos variáveis ) Este é um exemplo do que os economistas chamam de “o problema de espera”; a solução padrão para problemas de espera é contratar com antecedência.

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