Quando a dívida do governo explode em tamanho, quais opções os países têm?

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A dívida do governo dos EUA está explodindo em tamanho. O Congressional Budget Office apresenta os padrões em “Uma atualização das perspectivas orçamentárias: 2020 a 2030” (setembro de 2020). Como de costume, as estimativas de CBO da linha de base são baseadas na legislação atualmente existente – por exemplo, elas não levam em consideração a dívida adicional que seria incorrida se mais um projeto de estímulo fiscal fosse aprovado antes da eleição. Assim, as estimativas do CBO estão focadas no grande pico de curto prazo nos gastos que já foi legislado. Aqui está o padrão de receitas e despesas totais.

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Esse forte aumento nos gastos está sendo acompanhado por um déficit orçamentário anual muito maior. A linha laranja mostra a projeção de março de 2020; a linha mais escura mostra a mudança. Novamente, você notará que a previsão do CBO é essencialmente para um ponto de curto prazo. Mas o déficit será muito maior do que tinha sido na Grande Recessão de 2007-9, que por sua vez era muito maior do que os déficits da década de 1980.

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O endividamento geral do governo dos EUA, usando a métrica padrão do total da dívida federal em poder do público, já estava em uma trajetória de aumento acentuado na próxima década ou assim, mas o aumento de gastos em 2020 acelerou esse cronograma. A relação dívida / PIB mais alta da história dos Estados Unidos foi anteriormente em 1946, com o pico do dinheiro emprestado usado para financiar os esforços militares da Segunda Guerra Mundial. A economia dos EUA está agora a caminho de romper esse nível em 2023 e, em seguida, permanecer nesse nível mais alto de dívida.
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Como sempre, pode-se questionar se as medidas padrão fornecidas aqui capturam o momento presente. Por exemplo, a CBO observa que, embora a dívida federal em poder do público seja a medida padrão da dívida, pode-se argumentar que subtrai a parcela da dívida federal que é usada para financiar empréstimos estudantis: afinal, pode-se pensar nisso como dinheiro que é “realmente” emprestado por alunos, que são os que precisam reembolsá-lo, usando apenas o governo federal como canal. Pode-se também argumentar para não contar a dívida federal que é comprada e mantida pelo sistema do Federal Reserve, sob o argumento de que esse empréstimo federal não tem o mesmo efeito nos mercados de crédito como se o dinheiro fosse emprestado diretamente do público. Por exemplo, de 2019 a 2020, a relação dívida / PIB padrão aumenta de 79,2% para 98,2%. No entanto, se subtrairmos a dívida dos alunos e levarmos em consideração que cerca de três quartos da dívida federal emitida em 2020 foram comprados pelo Fed, a proporção sobe 60,6% do PIB em 2019 para 65% do PIB em 2020. Mas em qualquer uma dessas medidas, ainda haverá um aumento acentuado do debito federal na próxima década.

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Quais são os riscos dessa trajetória fiscal e o que outros países fizeram quando confrontados com níveis de dívida historicamente altos e crescentes? Em um relatório no início deste ano, o CBO listou as principais preocupações:

Se a dívida federal como porcentagem do PIB continuar a aumentar no ritmo das projeções da lei atual do CBO, a economia seria afetada de duas maneiras significativas: O crescimento da dívida do país reduziria a produção econômica ao longo do tempo e os custos de juros mais altos aumentariam os pagamentos aos detentores de dívidas estrangeiras e, assim, reduzir a renda das famílias americanas aumentando os valores. … A dívida federal alta e crescente aumenta a probabilidade de uma crise fiscal porque corrói a confiança dos investidores na posição fiscal do governo e pode resultar em uma redução acentuada na avaliação dos títulos do Tesouro, o que elevaria as taxas de juros sobre a dívida federal porque os investidores exigiriam rendimentos mais elevados para comprar títulos do Tesouro. … Embora ninguém possa prever se ou quando uma crise fiscal poderá ocorrer ou como ela se desdobrará, o risco é quase certamente aumentado pela alta e crescente dívida federal. …. Além disso, o alto endividamento pode fazer com que os formuladores de políticas se sintam impedidos de implementar uma política fiscal financiada pelo déficit para responder a eventos imprevistos … ”

Já estamos no século XXI há duas décadas e já tivemos dois eventos econômicos únicos no século: a Grande Recessão de 2007-9 e agora a recessão pandêmica que começou em março. No momento, o tratamento da dívida federal está longe de ser a principal preocupação das políticas públicas. Mas quando essa hora chegar (e está começando a parecer mais “quando” do que “se”), como os países reduzirão o peso da dívida?

Carmen M. Reinhart e M. Belen Sbrancia analisam os padrões históricos em “The Liquidation of Government Debt” (janeiro de 2015, FMI Working Paper WP / 15/7). Eles resumem:

Ao longo da história, as relações dívida / PIB foram reduzidas (i) pelo crescimento econômico; (ii) planos substantivos de ajuste fiscal / austeridade; (iii) inadimplência ou reestruturação explícita da dívida privada e / ou pública; (iv) uma explosão surpresa na inflação; e (v) uma dosagem constante de repressão financeira acompanhada por uma dosagem igualmente estável de inflação.

Esta postagem não é o lugar para discutir essas escolhas em detalhes. Mas, apenas para afirmar o óbvio, a economia dos Estados Unidos não tem sido mais propensa a desacelerar a produtividade do que a períodos de rápido crescimento econômico nas últimas décadas; o sistema político dos EUA não está disposto a reestruturar grandes programas de gastos, como o Medicare e a Previdência Social; uma reestruturação em grande escala ou default da dívida dos EUA parece um último recurso altamente improvável; e a inflação dos EUA está estagnada em níveis baixos há 25 anos, por razões não totalmente compreendidas. Assim, suspeito que a economia dos Estados Unidos pode estar caminhando, aos trancos e barrancos, para um período que Reinhart e Sbrancia chamam de “repressão financeira”. Por este termo, eles significam um conjunto de políticas que envolvem uma gestão governamental muito maior do setor financeiro, incluindo políticas que se concentram em manter as taxas de juros muito baixas e também limitam outras opções disponíveis aos investidores – para que o governo ache mais fácil continue tomando empréstimos a taxas de juros baixas.

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